搞钱阿蓝:从置身事内看政府和商业的关系(微观机制篇)

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2022年11月24日14:40:00 评论 45 次浏览

搞钱阿蓝:从置身事内看政府和商业的关系(微观机制篇)置身事内,中国政府与经济发展
本书的核心在于了解政府是什么,为什么

微观机制篇

政府分为中央政府和地方政府

总体政策由中央制定,但是具体实施靠的是地方政府,所以我们可以通过理解政策变化导致地方政府经济模式的变化逻辑,从而理解政策和机构行为是如何实际影响到所有人的日常生活经济活动的

第一章:地方政府的权力和事务

背景介绍:我国国情复杂,无论是人口,地域,经济之间的差异都非常巨大,所以治理难度非常大,基于这种复杂国情,需要非常复杂的治理和运作模式,所以了解国家,就需要先了解权力和资源在政府体系的分布规则,本章会通过以下几个方面来帮助大家了解政府运作特点
1. 了解行政体系的特点,也就是政府治理的特点
2. 了解权力划分的原则:外部性\受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则
3. 地方政府招商引资的工作如何进行的,如何调动资源和实用手段去发展当地经济的

政府治理的特点

五级政府管理体系:中央-省\自治区\直辖市\特区-市\自治州\副省级城市\盟-县区\地级市\市辖区\旗-乡\镇\街道
实际上关系远远不止这么简单的五级关系,因为不同地域经济资源发展不均衡导致各种政策地位都有很大差别,制约关系也非常复杂

但是他们依然有主线关系,具体关系如何?

1. 中央和地方政府:中央起决定性地位的前提下,地方拥有发挥主动性和积极性的空间,所以在某些情况下因为利益中央和地方会存在博弈,但是这一切都是建立在中央的同意领导下的局部博弈

2. 党和政府:从经济层面来说无法区分两者的关系的,因为没有设立单独的党委机构来领导经济工作,也就是说党委和政府角色是重叠的

3. 上级领导协调机制:因为复杂的行政体系导致全责之间没有具体清晰的界限,所以会面临互相冲突混乱的事情发生,特别是当某件事没有先例,那么就会导致没有部门愿意为这件事带来的风险负责,互相推诿,这时候就会需要有上级领导协调或者成立小组推进,这种推进通常需要多部门配合,一般这类协调都是由高级别的主管经济的领导来发起(比如常务副市长

4. 官僚体系:基于历史经验发展出来的独特人事制度体系,有三大特点,意识形态统一+官员由上级任命+地方官采用轮换机制

总体来说,这套政治体系基于历史和文化而衍生出来,虽然独特,但是权力依然受到做事的能力和做事的意愿约束,而这两种约束条件又取决于掌握的资源和权责人的主观能动性,所以各种结果和现象都是规则和逻辑可以解释的

外部性和规模经济

管理机构有哪些权力可以行使哪些权力或者管辖哪些领域,这些是由外部性来决定的,外部性指的是影响外部的程度,比如市政府准备建一个小学,招收本市学生,这件事就是由市政府全权决定的,因为他建小学不会影响其他市政府或者地区,但是本市工厂需要排污,比如往长江排污,这时候他怎么排排多少,污染了如何罚款,罚款给谁,这些就不是本市政府能够决定的了,需要省级领导协调或者被污染的市政府来决定,如果跨省了,还需要中央协调处理

所以一个行政区划范围有多大通常决定了当地政府的权力有多大,可调配的资源有多少(所以地盘有多大非常重要)

公共物品和服务的边界

公共物品和公共服务是政府的核心职能,比如国防安全保障和公园都是属于这个范围,服务覆盖的人越多,维护和建造的成本也就越低,这也是规模经济的核心

但是服务范围是有限的只能覆盖部分人群,那么这其中就会存在博弈,需要考虑当地政府本身的能力以及人们获取这项公共服务的意愿和愿意付出的代价。

以上的基础原则可以解释非常多的生活现象,比如学区划分,扩张规模,国家规模,其中规模越大,资源消耗也就越多,这时候为了平衡消耗,行政区域就不会无限扩大,会衡量当地治理成本是否值得

基于这种原则,也可以理解为何有些事情需要中央统筹规划,有些事情却可以让地方自主决定,背后主要是经济成本\治理成本的考量,以及其他各种复杂的因素平衡带来的结果,边界就是以此划分的

复杂因素指的是人口密度\地理\文化差异

1. 人口分布不均衡是我国基本国情,所以带来的治理成本和税收也是分布不均衡的,那么按照人口密度划分行政区域也就是非常自然了

2. 地理条件决定的交通难度也很大程度上影响了行政区域划分,无论是从历史延续下来的,还是实际上的山川河流带来的地界划分都是显而易见的

3. 语言文化差异,众所周知我国是一个以汉族为主体的多民族国家,并且汉族内部也有各种方言和地方文化的差异,所以无法统一提供标准化的公共服务,需要进行差异化治理,那么基于这个原因,就会影响到行政区域划分,同时这个文化差异和地理有高度相关性

行政交界区落后的原因

1. 边界地理环境差,不利于人口生产生活

2. 远离政治经济中心,所以公共服务和资源无法覆盖

3. 不同区域都不管,所以导致行政治理难度大

总体来说行政区域划分的最终目的是为了社会政治的稳定性服务,历史上中央会通过打通天然地域屏障,或者割开特定语言文化地区的方式来促进各地区经济文化的融合,从而加强中央的集权,避免地方因为地域文化语言经济等因素导致分裂或失控

激励相容原则

指的是一方想做的事情对于另一方来说有能力也有意愿去做,政府内部不仅要求上下级激励相容,同时也要求官员利益和目标激励相容

上级政府要做的事情有两种,一种有具体指标和流程的,一种抽象和宽泛的,比如经济增长指标和稳定就业目标,通常上级都只会给出大方向和目标,需要下级发挥主动性去调动资源完成,对于这两种事物,事权划分是不同的

垂直管理

对于专业性强标准化程度高的部门,更多的会受到系统内部的领导直接管理,地方政府影响较小,比如海关部门,这类权力划分就符合激励相容原则,因为整个部门的利益是统一的,不需要为其他部门负责

但是有一些部门虽然专业性也比较强,但是和地方经济紧密相关,就会出现双重领导(人事权和经费拨划由不同部门管理),最典型的案例就是三鹿毒奶粉事件,后来进行了改革,工商局归入市场监督管理局由地方政府分级管理

双重领导带来的最根本的问题就是激励机制如何设计,导致内部人员的目标和利益无法统一,工作问题权责不清,最终反映到实际生产经营中就是管理混乱,权力寻租,这背后的原因是因为市场经济下导致经济利益多元化,部门之间上下级之间会产生利益冲突,所以需要精细化的明确的统一的激励机制和监督机制等等详细的管理分配制度

比如具体的管理改革案例,中央治理污染和地方发展经济的矛盾冲突,通过中央直接监控当地企业排污情况,避免当地企业和政府勾结污染环境,同时以此当做当地政府人事考核的指标,有效的遏制了腐败

地方管理

虽然很多事情中央有直接管辖和协调权力,但是只是宏观层面的,设计到具体的目标实现还需要当地政府根据实际情况和可调动资源进行自主调控,这其中赋予了地方政府很大的权力,同时权力也意味着责任,需要通过行政体制+法制建设改革来平衡收益和代价,同时外部竞争也会约束地方政府乱来,如果当地政府没有提供良好的营商环境,企业和人会用脚投票搬离到其他政府行政区域

小结

为了全国的稳定持续发展,不可避免的需要处理不同群体的利益差别和冲突,其中对于公共服务和行政区划互相制约,信息优势和决策人互相影响,上下级目标能力不同和激励机制互相制约,为了让所有人达成一定程度上的共识,会通过共同的价值观\历史\国家观念教育进行教化民众,从而在推行某些改革的时候减少阻力

虽然无法完全概括所有现实中的复杂情况,但是这是一个帮助理解权力和事物改革的基础框架

招商引资

地方政府的核心目标就是为了招商引资,提升当地经济发展水平和税收,所有地方政府部门都收到类似的教育,在工作和社交中都要注意招商机会

总的来说,地方政府为了获得优质企业的入驻,会给出非常多的支持,比如优惠用地,协助开发,部门协调,税收优惠,高管特权,特殊人才资金扶持家属优待等等

因为地方政府拥有所有土地,并且提供大部分公共服务比如银行贷款\户籍制度\教育医疗等,同时还掌握大学研究所科研成果以及各种财税\产业\外贸政策,这些资源对企业发展都有重大影响,如果想要吸引企业入驻,为当地带来就业稳定社会环境,提供税收带来收入利益,这些资源的倾斜对于企业主来说会非常有吸引力

所以在我国,想脱离政府讲经济是不可能的,政商不分家的原因就在这里,政府参与了所有的生产和分配环节,同时企业和地方政府的关系就会有许多值得讨论的地方,到底是关系密切好,还是若即若离好,又或者是对抗关系好,即使各种改革不断,但是基于地理和文化的边界的权责划分相对稳定,信息不对称和激励机制带来的利益冲突也一直存在,看待中国经济问题不能依靠单纯的经济学原理来考虑,要多方面多维度的考虑,找到其中的共同之处,才能融会贯通,透过现象看本质

第二章:财税和政府行为

这里作者推荐了两部电视剧,大明王朝1566和走向共和,因为电视剧中体现的不是各种历史大人物慷慨激昂的演讲或者阴险狡诈的算计,而是算账,算各种经济账,算各种建设管理账,各种历史上的冲突和流血斗争都在这些账目变化中一点点体现

想要理解政府行为,去预测政府行为,从而做出正确的创业选择,就必须了解财税,政府的资金流向和数量比政府的各种政策文件更加能够体现政府的真实意图和动向

并且财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体系是优化资源配置,维护市场统一,促进社会公平实现国家长治久安的制度保障,也就说财政直接关系到国家治理的方方面面

所以本章会通过对影响政府行为和经济发展至关重要的分税制改革入手,理解中央和地方关系,分析地方经济发展模式为什么依靠土地财政以及地方债务问题的来源,同时讨论分税制导致的基层财政压力和地区不平衡以及对应的改革措施

第一节,分税制改革

从改革开放后,在公有制为主体,大力发展私有制市场经济提高经济活跃性带来了巨量财富增长,但是以前的财政承包制导致地方不愿意把收入上缴,有些地方又因为发展不均衡导致税收压力巨大,所以税制改革不得不改,因为中央收不到钱就无法进行宏观调控,甚至连义务教育都无法推行。

所以1994年进行了分税制改革,这也是中央和地方进行博弈的结果

分税制把税收分为三类:中央税(比如关税),地方税(比如营业税),共享税(比如增值税),同时设立了国税局和地税局两套机构,与地方财政部门脱钩,省级税务机关以垂直管理为主,上级机关决定人事管理和工资。这样有效的减少地方政府对税收的干预,保证中央税收,缺点是两套税收系统导致人员管理成本和企业纳税成本提高,所以2018年国税和地税再次合并

虽然把经济发展带来的原本地方自己的产品税也就是增值税变成了中央和地方的共享税,会被中央拿走75%,这种改革并没有直接导致地方政府税收立刻降低,而是通过「税收返还」机制保证了和改革前的收入一样,新增部分才会和中央分,但是这种机制中央有了决定权,而不是受制于地方政府,避免出现推行政策还要向地方政府借钱的情况出现,同时也可以根据经济发展情况对地方政府进行制约

但是分税制改革也不是说推行就推行的,其中和地方政府的博弈协商妥协非常重要的,比如在财政承包制下过的非常爽的广东政府就很抗拒改革,虽然有税收返还机制,但是权力被收走了,所以想把推行时间确定为1993年3月,这样做可以通过突击收税来提高第二年税收返还的比例,中央起初不同意,要求在1992年9月推行这样就可以避免这种情况发生,经过多轮协商,最终中央还是妥协了,这导致税收返还暴涨无法落实到位带来了地方财政困境,次年财政预算迟迟无法给出,这些问题又进行各种协商和妥协才解决,类似的情况在后续的企业所得税改革时突击式征税又再次出现,地方政府无法抗拒中央政策,但是会以此换取其他利益和中央的妥协

但是最终证明,这项改革对于中国经济的发展是至关重要的根本性改革,由此开始中央财政预算从全国收入的22%变成了55%,并且长期稳定在这个水平,有了钱,中央就有能力应对各种重大冲突(1997亚洲金融危机2008全球金融危机汶川地震等),同时也保证了国企改革和现代化国防建设以及各种国家重点项目的顺利实施

所以钱就是根本,所以国家一切以经济发展建设为中心的核心目标是不会改变的

但是这种改革也直接改变了地方政府经济发展的模式——土地财政模式出现

第二节,土地财政

地方政府建设对当地进行公共服务的建设,教育医疗的设施的投入都需要钱,但是因为分税制改革被中央拿走了大头,导致地方没有钱来建设,不建设就会导致社会不稳定,那么这个问题就需要得到解决

虽然分税制改革国有土地的转让决定权和收益都留给了地方政府,但是集体土地用于乡镇企业建设是无法收到钱的,因为农村土地是集体所有,你没办法收钱,城市土地的使用权虽然可以有偿转让,但是价格不高,这些制度并不是什么下大棋,而是随着历史的发展导致的

关键节点在于1999年国有企业停止福利分房,而是实行住房分配货币化,也就是给你钱,你去买房,2002年修正的土地管理法规定农村集体用地不能用于非农业用途(想要改变土地使用性质需要向政府允许),这两个政策改革导致地方政府直接垄断了土地建设的权力

但是1999年和2000年改革的这两年国有土地转让收入并不高,因为没有实行招标挂牌拍卖的制度,所以导致这个转让过程非常不透明,同时国企改革也在进行,谁能拿地完全是看开发商各显神通,并且开发商只需要付出少量土地出让金然后找城市规划部门拿到许可就可以变成房地产开发商,然后盖房子卖,这是一个及其暴利的生意(还有伴随的强拆),所以其中的腐败和混乱可想而知

为了应对这种混乱,2001年国务院推行招标拍卖制度,明确划分土地经营类型(商业、旅游、娱乐、房地产),所以地方政府开始大量征收农民土地有偿转让给各种企业,所带来的土地出让收入大幅增加,2008年在信贷政策和财政政策的刺激下,收入在上一个台阶,到了2018年达到62910亿元

土地财政不只是土地使用权的转让费,也包括对应的使用和开发带来的税收收入,税收分两类,一类是增值税使用税耕地占用税契税这类直接税收入归地方所有,一类是企业所得税地方拿40%

虽然土地财政带来那么税收,但是面对征地补偿等各种开发支出下,很多地方政府是入不敷出的,当然地方政府需要的不只是卖地赚钱,而是需要土地开发后带来的经济发展和人口流入(城市化和工业化),经济的发展同时也会推高地价,推高地价反过来又带动地方税收,所以地方政府积极发展土地财政的原因就在这里

税收、地租和地方政府竞争

一切招商行为带来的政策优惠也好,特权赋予也好都是为了提高税收来源,无论是现在的还是通过建设带来的未来收入来源,也就是说土地财政是通过把土地抵押借贷,用未来的钱来建设现在,建设的好,债务就不是问题,建设不好就会导致债务陷阱,由于地方官员是轮换制,导致短视行为,只管自己不管未来(虽然各种政策和金融制度措施进行了改革,本质上无法改变这个问题),由此浪费了大量资源投入面子工程,极大的降低了资源利用效率

为了提高资源利用效率,提出了统一大市场的概念,这是市场经济发展不可避免的结果,市场经济发展初期因为产业都是低端产业,建设用地起到了决定性作用,但是我们现在已经不是市场经济发展初级阶段了,到了中期,工业化已经完成,需要通过技术研发,物流建设,金融配套等措施来完成产业升级,走高端制造业的路线,但是不是所有地方都有这样的条件完成产业升级的,因为之前说的行政区划带来的资源分配问题会导致地方保护主义(也就是不让你拿我的资源去发展你自己不进行资源交易协调,即使自己做面子工程也不交易),所以2020年国家提出打破这种隔阂,建立统一大市场,让各种土地要素进行市场化交易,提高资源利用效率,简单举例就是我景德镇的陶瓷企业也可以去深圳买地建厂,享受当地的物流\技术人才等等带来的优势,然后地方政府的建设用地也可以交易给其他城市企业

虽然这种改革不可避免的会导致马太效应聚集,让强者更强,弱者更弱,也就是中央决定放弃弱势城市,转而加大力度建设优势城市(买房定居还是要去大城市,否则公共服务教育医疗等资源的差距会越来越大)

第三节,纵向不平衡和横向不平衡

分税制改革后,中央有钱了,地方钱少了,但是各种事物没有少,所以有了税收返还措施,然而这个钱是一层层变少,事情是一层层加码,这就给基层带来了困难

基层困境(纵向不平等)

因为分税制改革导致基层没钱,但是事情没有变少,所以地方政府,尤其是县乡政府就会自己想办法弄钱,来保证体系正常运作,但是强制弄钱,必然带来官民冲突,各种社会事件的源头就在这里,比如政府拖欠工程款导致包工头拖欠农民工工资各种问题持续出现,也就是「三农问题」出现

为了解决这个问题,2000年开始农村税改,避免乱收费,同时在2006年取消农业税(导火索是江西丰城的集体性事件),这是千年来首次取消「皇粮国税」,能够进行这些改革的根本原因是我国加入世贸组织后工商业飞速发展,国家财政主要来源不是农业税了,而是各种增值税和企业所得税等等,这提高了农民收入,降低贫富差距,有利于社会和谐稳定

但是也导致地方财政更加艰难,所以改革后又加大了转移支付和统筹的力度,具体措施如下
1. 农村公共服务建设纳入国家公共财政保障范围,中央和地方一起负担(之前是地方自己出钱)
2. 转移支付过程中给地方设定特定目标,达成会奖励
3. 2003年开始基层财政资源由上一级政府统筹管理,也就是乡镇的钱县里管

这样一看好像很好的解决了问题,然而实际操作起来却没有想的那么好,最根本的原因你转移支付是需要钱的,即使乡镇的财政由县里直接管辖,但是县里甚至省里都没有钱来转移,并且对应的监管制度也跟不上(监管需要人也需要发钱),所以导致这种看似很好的改革反而让县与县之间的竞争大于合作,同时因为钱都不归市里管了需要和其他县竞争,本身没有对应的产业链基础,只能搞土地财政来钱,所以为了给自己县拉企业招商带来的土地财政腐败也增多,导致有的县孤岛化发展停滞(没有了规模经济效应降低成本提高效率导致的),人均收入增长降低,当然,也有发展的非常好的,比如浙江的县域经济就非常发达,全国百强县浙江就有18个

这个问题现在依然没有得到解决,对于未来的改革方向还是有争议

地区发展的不平衡(横向不平等)

经济发展和进出口的地理便利自然而然的导致沿海城市经济就是发达,这不是分税制改革的结果,但是产业集中带来的规模效应和技术升级优势人才聚集优势,导致地区之间的发展水平和财力差距越来越大,直接体现就是当地的公共服务水平以及各种教育医疗资源建设的不平衡

为了解决这个问题,中央开始加大转移支付的力度(从6百多一提升到6万多亿),促进中西部和沿海城市发展的平衡,虽然现在差距依然非常明显,但是没有这样的转移支付的话,差距会更加巨大

同时转移支付有具体的划分
1. 一般的就是直接发钱
2. 专项的转移支付,用于特定项目的

这样划分方式会导致越有钱的地方越能拿到更多大项目的专项资金,同时财政拨划归是有人来划的,这里又涉及到人情关系,往往经济发达的地方和中央财政部位的关系好,这又导致差距变大,最终在老百姓实际生活上体现出来就是公共服务对象有明显的地区差距,省市差距,城乡差距,户籍差距

整体章节小结

总体来说,国家的发展和建设以及我们的生活工作都是围绕财政这个根本基础而展开的,没有这个基础,一切都会乱套,和这个基础直接相关的就是税收制度,税收制度带来了中央和地方的博弈,从而引出了以土地财政为杠杆的发展模式,借明天的钱发展今天,同时因为我国国土面积大,发展不均衡带来的基层困境引出转移支付改革以及提出大统一市场,这些各种各样的改革和政策的实施就是为了处理各种发展不平衡带来的矛盾冲突和贫富差距问题,为了解决一个问题就会诞生另一个问题,也就引出了下一个问题,利用土地为抵押撬动资本所产生的土地金融所带来的债务风险问题以及各种宏观经济问题,这是下篇所讨论的主要内容

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